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北斗衛星定位導航產業軍民融合發展政策研究
1 北斗衛星導航產業發展現狀 .
近年來，北斗衛星導航產業迅猛發展，已形成包括基礎產品研發和生產、應用終端、系統集成與運維服務等較為完備的產業體系，初步形成北斗衛星導航產業生態體系。當前，北斗衛星導航應用已經從最初的軍用目的拓展至各行業和社會大眾中，并在各種應用取得了一系列重要進展，已成為國家空間信息基礎設施的核心和基礎。據2016年3月賽迪智庫統計：北斗在軍用領域主要用于航空器、制導武器和士兵手持終端設備的北斗導航裝備，約占北斗導航應用的7%,行業應用領域主要是智慧城市、航空業、海洋漁業、交通運輸業等行業，占市場份額25%左右，在社會大眾消費領域主要是車載和手機導航、信息服務、人/動物跟蹤等方面，約占68%.北斗產業市場空間不斷拓展的同時，在“一帶一路”戰略發展積極推動下，北斗衛星導航產業國際化步伐進一步加快，逐步走出一條開放兼容發展之路。
2 衛星導航產業現行政策分析。
自2012年起，中國制定了大量北斗衛星導航產業的政策。以“北斗”為全文關鍵詞檢索現行有效文件，截至2017年3月17日，北大法寶信息庫共收錄347份，其中工作文件3份、國務院規范文件26份、部門規章304份、團體（行業）規定14份，主要是國務院及其部門、各省市以通知、公告等形式發布的規劃、方案、意見，主要涵蓋交通運輸、海洋漁業、防災減災、航空業、旅游業、農林業等行業。上述文件中涉及軍民融合發展的共35份，其中工作性文件1份、國務院規范性文件12份、部門規范性文件20份、團體規定2份。[3]從國務院和有關部委的相關文件來看，主要明確了北斗衛星導航產業發展定位、發展方向、發展目標、發展思路，支持鼓勵軍民融合，在部分相關產業、科技促進與服務提供上制定了政策、規劃并提供了專項資金支持，在特定行業和領域強制應用的要求；總體上看，涉及北斗衛星導航產業軍民融合發展的相關政策規定碎片化、行業化、效力位階低，缺乏強制力。
2.1 相關政策碎片化，缺乏系統性。
截至到目前，國家層面尚未出臺北斗衛星導航產業法律法規，即使出臺的政策涉及到產業軍民融合發展，也是原則性的表述。如，國務院辦公廳《關于印發國家衛星導航產業中長期發展規劃的通知》（國辦發〔2013〕97號）明確了產業發展目標、思路和任務，但僅在基本原則中明確“加強部門間的協調配合，推動軍民融合發展，優化區域布局，做好與國家相關科技重大專項和規劃的銜接，引導形成良好的衛星導航產業協調發展格局”.文件受自身特點限制，對北斗衛星導航產業軍民融合發展未做出系統性保障措施，沒有明確產業軍民融合發展的責任主體、權利、義務，也未明確融合機制、體制等。
2.2 相關政策行業化，部門色彩重。
在部門規范性文件 20 份中，都沒有軍方相關部門落款，高達 17 份由一個行業主管部門單獨發布，缺乏統一的總體協調，缺乏戰略性、全局性考慮，內容涉及行業發展總體思路、重點任務、保障措施等內容，但對北斗衛星導航產業軍民融合發展相關表述未明確軍民協調對接機制。如：國家測繪地理信息局《關于印發<衛星測繪“十三五”發展規劃>的通知》（國測科發〔2016〕7 號）的表述：推進北斗衛星民用化進程，完善軍民融合的衛星測繪發展機制。另外 3份由兩個以上國務院部門聯合發布，涉及到北斗衛星導航產業軍民融合發展的表述分別是：工業和信息化部辦公廳、國防科工局綜合司《關于組織征集<軍用技術轉民用推廣目錄（2014 年度）>技術信息的通知》明確，北斗衛星民用產業化重點是與北斗衛星相關的導航、授時、精密測量等相關技術；國家發展改革委、工業和信息化部《關于實施制造業升級改造重大工程包的通知》（發改產業〔2016〕1055 號）提出，重大工程包括軍民融合發展工程、導航基準站升級改造工程；工業和信息化部、發展改革委、財政部、人民銀行、銀監會、國防科工局《關于印發<船舶工業深化結構調整加快轉型升級行動計劃（2016-2020 年）>的通知》（工信部聯裝〔2016〕447 號）提出，推動軍民深度融合發展，促進軍民協同創新，推進軍民資源共享，推進北斗導航應用，提高資源配置效率。上述 3份規范性文件，雖然是部級聯合發布，但也未明確軍民協調對接機制。
2.3 相關政策效力位階低，缺乏強制性。
上述北斗衛星導航產業軍民發展的政策，都不是行政法規和正式的部門規章，基本上都是以通知、規劃、意見等形式存在的規范性文件，其內容表述缺乏強制性。如：國務院《關于印發“十三五”國家科技創新規劃的通知》（國發〔2016〕43號）的表述：大力推進軍民融合科技創新。《國家衛星導航產業中長期發展規劃》的表述：推動軍民融合發展。國務院《關于印發上海系統推進全面創新改革試驗加快建設具有全球影響力科技創新中心方案的通知》（國發〔2016〕23號）指出：推動軍用技術成果向民用領域轉化和產業化。國務院《關于印發“十三五”現代綜合交通運輸體系發展規劃的通知》（國發〔2017〕11號）明確：北斗衛星導航系統推廣工程。筆者認為，“推進”“推動”或“推廣”的表述缺乏必要的強制性。
3 對策建議。
北斗衛星導航產業軍民融合發展，關系到國家安全、社會安全、經濟、科技、商業發展等諸多重要的問題。因此，在制定相關政策法規時，應當立足國情，充分考慮國內外情況，制定出既能維護國家利益，又可以促進產業發展的政策法規。
3.1 提高政策法規科學性。
目前，北斗衛星導航產業是軍地兩條線管理體系。因此，在制定產業發展政策法規時，應加強軍民融合發展的頂層設計，應加強部際溝通與協調，充分聽取和征求各方的建議和意見，成立包括技術、管理及法律等方面專家的軍地聯合立法隊伍，合理吸收專業意見，建立有利于企業之間競爭的體制機制，構建科學的軍民結合創新體系及相應的管理制度。此外，由于北斗系統在建設、運營、應用和服務上存在軍民之別，國務院和中央軍委應在出臺涉及北斗全局的重大政策之前進行充分協商和溝通。
3.2 突出知識產權管理。
北斗衛星導航產業軍民融合發展，必須完善知識產權管理制度。立法中，應明確界定知識產權管理機構及其相應職責，厘清法律主體和相應的法律責任；建立國防知識產權管理協作機制，規范明確國防知識產權如何實施、如何確定權屬、獲得的權益如何分配、保密方面有什么要求、什么情況下可以解密等問題，健全員工保密制度、資料保密制度、知識產權人才培育制度、知識產權激勵機制，以此協調國防知識產權實施及產業化過程中涉及的各個方面關系，提高軍民結合知識產權的利用率，實現利益最大化。
3.3 注重與國際條約接軌。
北斗系統面向世界，免費開放，同時又面臨著和美國GPS,俄羅斯GLONASS和歐盟Galileo的激烈競爭，立法中應當明確規定中國與其他國家在多邊、區域和雙邊層面上應加強合作。此外，中國是聯合國外空委員會的成員國，并且加入或接受了除《月球協定》之外的其他大多數關于外空活動的國際條約和協議。在進行相關立法時，應對這些國際條約和協議的內容進行仔細研究，明確中國在相關領域的權利和義務，以保證在立法時不會與這些國際性法律文件產生沖突，并盡可能地將中國承擔的義務轉化為國內法加以確定和實施，從而盡量保持國內法與國際法的一致性，實現國內法與國際法的接軌。